CONSILIUL LEGISLATIV

Aviz nr. 425 / 2011

Dosar nr. 458 / 2011

AVIZ

referitor la proiectul de Lege pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr.215/2001 şi a Legii nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali

Analizând proiectul de Lege pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr.215/2001 şi a Legii nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.88 din 07.04.2011,

CONSILIUL  LEGISLATIV

În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,

Avizează favorabil proiectul de lege, cu următoarele observaţii şi propuneri :

I. Observaţii de fond

1. Propunerea legislativă are ca obiect de reglementare modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr.215/2001 şi a Legii nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

Prin obiectul său de reglementare, propunerea legislativă se încadrează în categoria legilor organice, fiind incidente dispoziţiile art.73 alin.(3) lit.o) din Constituţia României, republicată, iar în aplicarea dispoziţiilor art.75 alin.(1) din Legea fundamentală, prima Cameră sesizată este Camera Deputaţilor.

2. Precizăm că în ultima perioadă Consiliul Legislativ a primit spre avizare mai multe propuneri legislative care vizau intervenţii asupra Legii administraţiei publice locale nr.215/2001 şi asupra Legii nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali, propuneri aflate încă în dezbatere parlamentară sau în fază de aviz.

Pentru sistematizarea legislaţiei şi adoptarea unor soluţii unitare este recomandată dezbaterea concomitentă a acestor propuneri şi adoptarea unui singur act normativ.

3. Norma propusă la art.I pct.1 pentru alin.(2¹) al art.21 nu este necesară în raport cu alin.(2) al aceluiaşi articol, rămas nemodificat, potrivit căruia, în justiţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, după caz, de primar sau de preşedintele consiliului judeţean. Aşadar, în aceste situaţii, primarul, respectiv preşedintele consiliului judeţean stau în instanţă în calitate de autoritate executivă unipersonală a persoanei juridice, care este unitatea administrativ teritorială, nu în nume personal. Precizăm că persoana juridică îşi exercită drepturile şi obligaţiile ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public sau privat, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice prin autorităţile sale (deliberativă şi executivă). Semnalăm că includerea unei astfel de norme nu ar putea avea drept urmare exonerarea de răspundere a autorităţilor executive pentru faptele săvârşite în exercitarea competenţelor stabilite de lege.

4. Referitor la textul art.30 propus la art.I pct.2, semnalăm că soluţia legislativă propusă la alin.(2), potrivit căreia prin ordinul de convocare prefectul informează consilierii locali aleşi cu privire la documentele necesar a fi depuse în vederea validării mandatelor, trebuie corelată cu norma propusă pentru alin.(4) al aceluiaşi articol, care prevede centralizarea respectivelor documente de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale cu 48 de ore înaintea desfăşurării şedinţei de constituire.

În aceste condiţii, alin.(2) trebuie să reglementeze nu numai informarea consilierilor în legătură cu documentele necesare pentru validare, ci şi obligaţia acestora de a le depune într-un anumit termen de la primirea ordinului de convocare, pentru ca secretarul unităţii administrativ-teritoriale să poată centraliza documentele cu 48 de ore înaintea desfăşurării şedinţei de constituire.

5. Semnalăm că deşi la art.I pct.3 s-a propus modificarea art.31 alin.(1), prin care se stabileşte competenţa secretarului unităţii administrativ-teritoriale de a întocmi şi prezenta câte un raport de validare sau invalidare a mandatului pentru fiecare consilier local, prin proiect nu se prevede nici o intervenţie legislativă asupra art.117 din Legea nr.215/2001, rezervat atribuţiilor secretarilor unităţilor administrativ-teritoriale. Pentru o reglementare  completă şi asigurarea corelării normelor din actul normativ de bază, este necesară şi completarea art.117 cu noua atribuţie a secretarilor unităţilor administrativ-teritoriale.

Pe de altă parte, sugerăm totuşi să se analizeze dacă competenţa validării trebuie acordată unui funcţionar public şi nu unei autorităţi (administrative sau judecătoreşti), având în vedere că, potrivit legii, posibilitatea adoptării unor acte cu caracter oficial şi obligatoriu, care ar putea fi atacate în instanţă, aparţine primarului şi consiliului local. În plus, nici actuala reglementare, nici cea propusă, nu prevede această categorie de acte (rapoarte) în sarcina secretarilor unităţilor administrativ-teritoriale.

6. La art.32 alin.(2), propus la art.I pct.5, sintagma din debutul textului „Invalidarea mandatului prevăzută în condiţiile alin.(1) lit.a)” nu este corectă, întrucât la alin.(1) lit.a) nu este prevăzută invalidarea, ci situaţiile care determină invalidarea.

În plus, ceea ce trebuie să atace consilierul local este actul prin care se constată invalidarea, şi nu invalidarea ca operaţiune tehnică.

Observaţia este valabilă şi pentru art.89¹ alin.(2) propus la pct.18 al art.I.

Referitor la alin.(5) al art.32, este necesar ca soluţia legislativă privind rămânerea vacant, pe întreaga durată a mandatului autorităţilor, a locului consilierului care a candidat ca independent să fie corelată cu norma din alin.(6), care reglementează posibilitatea alegerilor locale parţiale pentru completare, prilej cu care poate fi ocupat şi acest loc vacant.

În plus, considerăm că pentru o mai bună funcţionare a consiliului local, este recomandat să se menţină numărul impar de consilieri locali stabilit, potrivit art.29 alin.(1) din Legea nr.215/2001, prin ordinul prefectului.

7. În legătură cu soluţia legislativă propusă la art.I pct.9 pentru art.41 alin.(1), potrivit căreia şedinţele consiliului local sunt conduse de un preşedinte de şedinţă, calitate exercitată de primar, semnalăm că aceasta trebuie reanalizată sub mai multe aspecte:

În primul rând, norma trebuie să fie corelată cu dispoziţiile art.121 alin.(1) şi (2) din Constituţie, care prevăd că autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi în condiţiile legii, care funcţionează ca autorităţi administrative autonome. Pornind de la aceste dispoziţii constituţionale, rezultă că cele două autorităţi publice locale – deliberativă şi executivă – nu se subordonează una alteia şi nu se interferează în ceea ce priveşte organizarea şi atribuţiile lor. În acest sens, Legea administraţiei publice locale prevede expres atribuţii concrete pentru fiecare din cele două autorităţi publice, asigurându-se astfel, buna conlucrare a acestora.

În aceste condiţii, atribuţia conducerii şedinţelor consiliului local trebuie să aparţină unui membru al acestei autorităţi, şi nu unei persoane din afara acesteia, la rândul ei autoritate a aceleiaşi persoane juridice (unitatea administrativ-teritorială), care, oricum, nici nu are drept de vot.

Dintr-o altă perspectivă, atribuţia preşedintelui de şedinţă, deci a primarului, de a semna procesul-verbal al şedinţei, astfel cum se prevede la art.41 alin.(4) lit.b) propus la art.I pct.9, excede competenţa unei autorităţi executive, şedinţele reprezentând forma de lucru a organului colegial, care este consiliul local. Norma poate fi valabilă pentru viceprimar, care, potrivit art.57 alin.(7) din Legea nr.215/2001, îşi păstrează statutul de consilier local, sau pentru consilierul ales să conducă şedinţa în absenţa primarului sau a viceprimarului.

Semnalăm că regimul juridic aplicabil primarului nu poate fi identic cu cel al preşedintelui consiliului judeţean deoarece, pentru acesta din urmă, Legea fundamentală nu cuprinde reglementări exprese referitoare la alegere şi la funcţionarea ca autoritate autonomă, aşa cum prevede pentru primar.

În plus, chiar Legea nr.215/2001 cuprinde în art.88 alin.(2) o normă potrivit căreia consiliul judeţean ales se completează cu preşedintele consiliului judeţean, care are drept de vot şi conduce şedinţele acestuia. O astfel de normă nu poate fi însă valabilă şi pentru primar, în condiţiile în care Constituţia îl declară autoritate administrativă autonomă, la fel ca şi consiliul local.

8. Referitor la semnarea actelor administrative prevăzută la art.115 alin.(2), propus la art.I pct.20, semnalăm că aceasta nu poate constitui doar o condiţie de formă, prin care se atestă autenticitatea actului, ci trebuie să atragă răspunderea autorităţii emitente, nu doar a celor care contrasemnează actele pentru legalitate sau din punct de vedere tehnic.

Semnalăm că în cazul nelegalităţii unui act administrativ este chemată în instanţă autoritatea care, potrivit legii, are competenţa să emită un astfel de act, acţiunea putând fi introdusă, potrivit art.16 alin.(1) din Legea nr.554/2004, şi împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat. Menţionăm că legea reglementează şi posibilitatea acestei persoane de a chema în instanţă pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze actul.

II. Observaţii de redactare şi de tehnică legislativă

1. Pentru rigoarea redactării, titlul proiectului trebuie reformulat, astfel:

„Lege pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr.215/2001 şi a Legii nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali”.

2. Pentru respectarea prevederilor alin.(2) al art.42 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, după titlul proiectului trebuie inserată formula introductivă consacrată, respectiv:

„Parlamentul României adoptă prezenta lege.”

3.  La partea dispozitivă a punctelor prin care se dispune completarea articolelor cu noi alineate, pentru corectitudinea exprimării, finalul textelor trebuie reformulat, astfel: „se introduce un nou alineat, alin.(...), cu următorul cuprins:”. Observaţia este valabilă, în mod corespunzător, pentru toate situaţiile similare din proiect.

4. La partea dispozitivă a pct.8 al art.I, pentru respectarea exigenţelor normative, termenul „conţinut” trebuie înlocuit cu termenul „cuprins”, observaţie valabilă pentru toate situaţiile similare.

5. Deoarece la pct.13 al art.I se propun spre modificare cele două alineate ale art.58, iar la pct.14 se preconizează introducerea altor trei noi alineate, este necesară modificarea în întregime a respectivului articol, urmând a se comasa cele două puncte. Propunem de aceea, ca partea dispozitivă a pct.13 să aibă următoarea redactare:

„13. Articolul 58 se modifică şi va avea următorul cuprins:”.

În continuare, se vor reda textele propuse pentru cele 5 alineate, în debutul alin.(1) urmând a fi introdusă şi abrevierea „Art.58”.

Totodată, se va elimina actualul pct.14 şi se vor renumerota în mod corespunzător punctele următoare ale art.I.

6. La actualul pct.16 al art.I, având în vedere că, potrivit exigenţelor de tehnică legislativă, litera nu constituie element structural de bază al actului normativ, sugerăm reformularea părţii dispozitive, astfel:

„La articolul 81 alineatul (2), litera a) se modifică şi va avea următorul cuprins:”.

7. La pct.1 al art.II, pentru respectarea uzanţelor normative, partea dispozitivă trebuie reformulată, astfel:

„Alineatul (2) al articolului 6 se abrogă”.

Observaţia este valabilă, în mod corespunzător, şi pentru partea dispozitivă a pct.9 al art.II.

8. La art.III alin.(1), semnalăm că norma privind intrarea în vigoare a legii „după data desfăşurării alegerilor locale din 2012” nu exprimă o dată certă, motiv pentru care propunem stabilirea unui termen de la data desfăşurării alegerilor la expirarea căruia legea să intre în vigoare. Este necesară, de aceea, reformularea normei, ţinându-se seama şi de observaţiile formulate pentru alin.(3).

La alin.(2), pentru corectitudinea normei de trimitere la actul normativ la care se face referire, sugerăm ca partea finală a textului să fie reformulată, astfel: „şi art.32 alin.(2) din Regulamentul – cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale aprobat prin Ordonanţa Guvernului nr.35/2002, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.673/2002”.

La alin.(3), norma trebuie reformulată, deoarece este necesar ca legea să intre în vigoare pentru ca prevederile ei să constituie temei legal pentru emiterea ordinului ministrului administraţiei şi internelor.

Semnalăm că reformularea textului nu mai poate avea în vedere termenul de 60 de zile , norma urmând a fi corelată cu prevederile din alin.(1) referitoare la intrarea în vigoare a legii.

Totodată, deoarece intervenţia de la pct.3 al art.I se va încorpora în actul normativ de bază, considerăm că norma de trimitere din cuprinsul alin.(3) trebuie să vizeze prevederile art.31 din Legea nr.215/2001,  republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

PREŞEDINTE

dr. Dragoş  ILIESCU

Bucureşti

Nr.425/12.04.2011